Por Maureén Maya S
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| Foto de Katherine Loaiza. El Espectador |
El pasado 10 de junio, el presidente de la República, Juan Manuel Santos, sancionó la “Ley de Víctimas, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, con lo cual pasó a convertirse en Ley de la República. El próximo 10 de diciembre se cumplen los seis meses establecidos como tope máximo para su reglamentación. Sin embargo, aún no hay claridad sobre este proceso; tampoco sobre su implementación y ejecución y no se reconocen claramente los escenarios de participación con los que contarán las víctimas y sus organizaciones sociales para incidir, como corresponde, en este proceso.
A la radicación de varias demandas contra la ley ante la Corte Constitucional, en las que se le solicita que declare la inconstitucionalidad de algunos apartes y artículos contenidos dentro de esta normativa, como el artículo tercero, sobre el concepto y el universo de las víctimas, se suma la presentación de algunas intervenciones ciudadanas y el reclamo de las organizaciones sociales y movimientos de víctimas por no habérseles garantizado los espacios de participación dentro del actual proceso de reglamentación de la Ley 1448 de 2011.
Las demandas
La mayoría de demandas presentadas hasta la fecha, hacen especial énfasis en el artículo tercero de la Ley al considerar que éste viola varias normas constitucionales, como el preámbulo mismo de la Carta Política (cuya finalidad es asegurar a los ciudadanos colombianos el acceso a la justicia y la igualdad dentro de un marco jurídico que garantice un orden político, económico y social justo). Los artículos que se estarían vulnerando, según la demanda radicada por algunas de las organizaciones que integran la Mesa Nacional de Víctimas, son: el 1 (dignidad humana dentro de un Estado social de derecho); 2 (sobre garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y el aseguramiento de la vigencia de un orden justo como algunos de los fines esenciales del Estado); 5 (reconocimiento, sin discriminación alguna, de la primacía de los derechos inalienables de la persona); 13 (derecho a la igualdad); 44 y 45 (derechos de los niños, niñas y adolescentes); 29 (derecho a las garantías judiciales y administrativas a un recurso efectivo, así como a la verdad, la justicia y la reparación); y 93 (Bloque de constitucionalidad) de la Constitución Política de Colombia.
La Ley de Víctimas establece en el parágrafo 2° del artículo tercero que: “Los miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley no serán considerados víctimas, salvo en los casos en los que los niños, niñas o adolescentes hubieren sido desvinculados del grupo armado organizado al margen de la ley siendo menores de edad.
Para los efectos de la presente ley, el o la cónyuge, compañero o compañera permanente, o los parientes de los miembros de grupos armados organizados al margen de la ley serán considerados como víctimas directas por el daño sufrido en sus derechos en los términos del presente artículo, pero no como víctimas indirectas por el daño sufrido por los miembros de dichos grupos”
El parágrafo 3°, de este mismo artículo establece que: “Para los efectos de la definición contenida en el presente artículo, no serán considerados como víctimas quienes hayan sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia común”
En el Parágrafo 4º se afirma que: “Las personas que hayan sido víctimas por hechos ocurridos antes del 1° de enero de 1985 tienen derecho a la verdad, medidas de reparación simbólica y a las garantías de no repetición previstas en la presente ley, como parte del conglomerado social y sin necesidad de que sean individualizadas”
En cuanto al Bloque de Constitucionalidad, la demanda en mención, recuerda que “la Corte ha afirmado que los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia, así como la interpretación que de ellos hagan los órganos competentes para tal fin, forman parte del bloque de constitucionalidad, y, en ese sentido, se convierten en parámetros de interpretación y determinación del alcance de los derechos reconocidos en la Constitución y de la aplicación que de los mismos realicen los operadores judiciales”. En relación con los derechos constitucionales referidos que integran el bloque de constitucionalidad, se ubican el derecho a la dignidad humana, a la igualdad de las víctimas, acceso a la justicia, derecho a un recurso judicial efectivo y los derechos de los niños previstos en los artículos 44 de la CP, 25.2 de la DUDH y 19 de la CADH, Convención Internacional sobre los derechos de los niños, artículo 4, numeral 3 del Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos sin carácter internacional.[1]
No será el artículo tercero el único objeto de demandas por vicios de constitucionalidad. Desde ya las organizaciones sociales trabajan en la redacción de nuevas acciones con el fin de que la Corte module la Ley frente a temas esenciales para el pleno reconocimiento de los derechos de las víctimas, como en lo referente a la población víctima del desplazamiento forzado, al considerar que la Ley desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional tras la sentencia T 025, e incurre en graves retrocesos, entre otros.
Las demandas radicadas y que serán presentadas a futuro, no buscan la derogatoria de la Ley ni van contra ella; por el contrario se pretende mejorarla y subsanar las vacíos en los que haya incurrido para lograr la plena satisfacción de los derechos de las víctimas y para garantizar que sea consecuente con los estándares del derecho internacional y las disposiciones de las cortes nacionales.
Ausencia de participación de las víctimas en el proceso de reglamentación
El pasado 19 de septiembre, la ONU convocó a un Seminario sobre la Implementación de la Ley de Víctimas en el Club La Aguadora al norte de Bogotá, con el fin de analizar con el Gobierno Nacional el actual proceso de reglamentación de la Ley de Víctimas, los avances en su implementación y temas relacionados con el sistema de protección propuesto para las víctimas, el diseño institucional, la política de restitución de tierras y reparación, memoria histórica, programas de rehabilitación y atención sicosocial, mecanismos de participación previstos en la ley y perspectivas de género. Representantes de las organizaciones sociales, cuyas intervenciones no estaban previstas en el programa del evento, lograron exponer de manera breve algunas de sus preocupaciones y propuestas frente al actual proceso de reglamentación de la Ley de Víctimas.
Luz Stella Aponte, asesora jurídica de la Corporación Reiniciar, organización miembro de la Mesa Nacional de Víctimas Pertenecientes a Organizaciones Sociales, luego de expresar el malestar de la Mesa por no haber sido invitada a participar en este evento en igualdad de condiciones con los representantes del Gobierno Nacional, evidenció la falta de garantías para la participación de las víctimas en todo el proceso de discusión, aprobación, reglamentación e implementación de la Ley.
“Si la participación de las víctimas y sus organizaciones es un principio transversal a toda la Ley, y si esta participación […] es un derecho en los procesos de implementación frente a los problemas de la reparación, debemos afirmar que esta ley nació con una seria falencia en esa materia. Esto lo afirmamos desde el proceso de discusión del proyecto de ley, expresando de múltiples formas nuestras insatisfacciones porque no hubo un auténtico proceso de discusión del proyecto de Ley en las regiones. […] Las propuestas de las víctimas, planteadas en procesos legislativos anteriores y en distintos escenarios nunca pudieron llegar al Congreso, no pudieron ser discutidas y tampoco fueron tenidas en cuenta”.
En un documento -que la jurista recordó- en el que se definen las políticas de reparación para las víctimas en países que han entrado en procesos de transición democrática o de superación de conflictos, (caso que no es el colombiano) la Alta Comisionada de Naciones Unidas, afirmaba que la participación posibilita la construcción de los programas de reparación, por cuanto le otorga mayor capacidad para reconocer a las víctimas, favoreciendo las discusión y comprensión de los requisitos para acceder a estos programas de reparación. “Cuando un Estado propicia auténticos procesos de participación, facilita el reconocimiento del goce efectivo de los derechos y la satisfacción de las víctimas. La participación evidencia además, el grado de satisfacción de las atribuciones -sustancial y procesal- del derecho a la reparación, al propiciar la adopción de medidas acordes a los daños y al establecimiento de recursos efectivos para la exigibilidad y cumplimiento de las medidas de reparación”
El proceso de reglamentación de la ley, señaló Aponte, no es autentico si las victimas no están allí representadas. Por tanto debe implementarse una metodología apropiada que garantice su participación en este proceso. De no procederse de este modo, las victimas que se designen como representantes en la ley llegaran a un proceso de implementación tras una reglamentación realizada a espaldas de las víctimas. Se requiere por tanto y como primera medida, conocer un censo de las víctimas y sus organizaciones para emprender las convocatorias; también deben crearse comités temáticos de diálogo con las victimas sobre los temas generales objeto de reglamentación. Las mesas deberían funcionar en 10 macro regiones del país y se debería propiciar la discusión desde las regiones garantizando la incorporación de las voces y propuestas de las víctimas.
La Mesa Nacional de Víctimas le exigió al Gobierno Nacional reglas de juego claras que garanticen que las propuestas de las víctimas serán consideradas y no rechazadas por asuntos de conveniencia política o temas fiscales. “Este proceso debe ser público y amplio, al igual que el proceso de reglamentación y de participación de las víctimas donde se les reconozca no sólo como objetos de reparación sino de […] empoderamiento ciudadano a través de la participación”, concluyó Luz Stella Aponte
Por su parte, Marco Romero, director de Codhes y representante de la Comisión de Seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado, declaró que existía la percepción de que el debate sobre reglamentación se estaba realizado de manera secreta, ajeno a la sociedad. Advirtió que de no abrirse espacios de participación, cuando el Gobierno Nacional presente el decreto reglamentario, las organizaciones de víctimas no tendrán otra opción distinta que la de presentar una demanda ante el Consejo de Estado.
Los artículos objeto de reglamentación, señaló Marco Romero, se relacionan con temas cruciales como la indemnización administrativa. “Todos sabemos que ley de Víctimas fue un cheque en blanco que se le entregó al Gobierno Nacional para establecer esta indemnización, que nos puede llevar a una indemnización minimalista como la que hizo en el pasado la Comisión Nacional de Reparación, que además propuso y adopto el gobierno, y que al final, en muchos temas, sufrió un proceso de decaimiento constitucional. Se repite esta experiencia o se hace un proceso de reglamentación que tenga en cuenta la vulnerabilidad, los daños causados y su magnitud, donde se asuma una indemnización que le permita a la gente, no sólo tener un pequeño cheque para seguir siendo pobres, sino una oportunidad para reconstruir su proyecto de vida”
Romero llamó a que se realice un debate abierto sobre este tema y a que se le dé a la sociedad una genuina oportunidad de participación. “Es necesario abrir la discusión y que el gobierno rinda cuentas sobre el proceso y abra la participación de las diferentes tipologías de víctimas a efecto de que la reglamentación vaya en una perspectiva de derechos, como lo ha planteado en algunos aspectos la ley; pues en otros aspectos la Ley incluso va a ser demandada, nosotros hacemos parte de algunas demandas, no contra la ley en general, sino sobre aspectos puntuales que nos parecen contrarían una perspectiva de derecho. Los aspectos positivos de la Ley tienen que ser reglamentados desde esta perspectiva, y vamos a demandar al gobierno que así sea”.
Como sociedad civil, las organizaciones sociales han llevado a cabo un trabajo complejo en un ambiente adverso, para el diseño de propuestas autónomas que les posibiliten la palabra en escenarios de autoritarismo extremo como el vivido bajo el anterior gobierno. Si bien el apoyo internacional, como recordó Romero, contribuyó a esa visibilización y el acompañamiento de las víctimas, es fundamental para que exista una institucionalidad eficiente y oportuna que impida que se repita la experiencia de la Ley 387 de desplazados (que lleva 14 años sin cumplirse y 7 en medio de un estado de cosas inconstitucional como lo determinó la misma Corte) contar con el decidido apoyo de la sociedad y de las víctimas.
Uno de los desafíos más importantes que enfrenta la ley se refiere al reconocimiento de los derechos de las victimas en medio de conflicto armado. También como lo señaló Romero, a la existencia de una sociedad rural profundamente anacrónica como lo mostrara el informe sobre Desarrollo Humano que presentara Naciones Unidas próximamente bajo la dirección del profesor Absalón Machado.
Existen enormes desafíos para la aplicación y reglamentación de la Ley, y uno de ellos se refiere a la participación de las víctimas en este proceso. “Lo sensato -según Romero- es que en un plazo corto se reglamente la participación para atender al criterio que planteó, (durante el mismo evento, el Director de Justicia Transicional del Ministerio de Justicia) Miguel Samper, al afirmar que debía asegurarse que las víctimas participen directamente”. Cabría preguntar al respecto, cómo va a participar directamente un universo de cinco millones de víctimas. Para ello la ley prevé unos mecanismos organizados; no basta con invitar a algunas víctimas a las mesas técnicas y que se asuma que a través de ellas se garantizó la participación de las víctimas en el proceso. “No. Se debe hacer una reglamentación; la Ley prevé la conformación de las mesas de víctimas, las cuales deben crearse muy rápidamente si se quiere que la participación sea organizada de conformidad con el modelo institucional que planteó la Ley”.
Marco Romero también rechazó la propuesta de Miguel Samper de impulsar nuevamente las llamadas zonas de consolidación para garantizar la seguridad de las personas, al advertir lo improcedente de esta iniciativa por sus nefastos resultados.
Alfredo Molano, afirmó en su columna del El Espectador lo siguiente: “El resultado del Plan Nacional de Consolidación ha sido francamente desastroso. Las cifras lo dicen. Según el Informe Codhes 2010, una tercera parte de la población desplazada en este año –91.500 personas– lo fue de las zonas de consolidación; la mitad de las masacres registradas en todo el país ocurrieron en zonas de consolidación y costaron 92 vidas, a las que hay que sumar 176 víctimas de homicidios selectivos, todas ultimadas por sicarios. En 62 de los 86 municipios del plan operaron al menos ocho grupos paramilitares, en 30 hubo presencia de las Farc y en cuatro del Eln”[2]
Temas de Reglamentación
Más de treinta artículos de la Ley de Víctimas quedaron sujetos a futura reglamentación por parte del Gobierno Nacional. Varios de estos contienen temas esenciales para lograr una reparación integral con garantías de no repetición de los crímenes padecidos, de conformidad con los principios y tratados internacionales. Entre estos temas se destacan lo referente a la sostenibilidad (artículo 19); criterios y elementos para la revisión e implementación de los programas de protección integral (artículo 32); acciones de restitución de los despojados (artículo 72); creación de de la unidad administrativa especial de gestión de restitución de tierras despojadas (artículo 103); programa de atención sicosocial y atención integral a las víctimas (artículo 137); garantías de no repetición (artículo 149); reparación colectiva (artículo 151); capacitación y planes de empleo urbano y rural (artículo 130); retorno y reubicaciones (artículo 66); sobre los comités territoriales de justicia transicional (artículo 173), y entre otros, el artículo 105 que se refiere a la expedición de decretos con fuerza de ley, para la regulación de los derechos y garantías de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, generar el marco legal de la política pública de atención, reparación integral y de restitución de tierras para las minorías étnicas y desarrollar una política pública diferencial para estas víctimas.
Las organizaciones sociales de víctimas y aquellas que trabajan en la promoción y defensa de los derechos humanos, no pueden ser consideradas como convidadas de piedra en este proceso que adelanta el Gobierno Nacional; no sólo porque en el desarrollo de una normativa que obligue al pleno reconocimiento de las víctimas y a la restitución de sus derechos vulnerados, han trabajado desde hace varios años, sino porque la Ley debe garantizar su propia legitimidad y el pleno goce de los derechos de las víctimas; entre los que se destaca su derecho a participar en los asuntos que los afectan y que atañen a toda la sociedad en su conjunto.
El Gobierno está en la obligación de escuchar y atender las propuestas de las víctimas; más aún cuando se trata de una Ley que busca reconocerlas, repararlas, dignificarlas y, que además, deberá, en medio del conflicto armado, blindarlas de las acciones criminales y los mezquinos intereses de las mafias organizadas que se oponen a la política de restitución de tierras, y que tienen asiento e incidencia en los poderes locales y también nacionales.
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