Ley de Víctimas: La satisfacción de las víctimas no se impone por decreto

Mayo 27 de 2011.

En tiempo record, el proyecto de “Ley de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno” fue aprobado en la plenaria del Senado de la República, el pasado martes 24 de mayo, después de largas horas de debate.  No exenta de ardorosas discusiones entre los legisladores de la bancada nacional y oposición, logró imponerse el proyecto de las mayorías con 63 votos a favor y 10 en contra, cuyo coordinador ponente, el senador del partido liberal, Juan Fernando Cristo, al igual  que el Ministro del Interior y de Justicia, no dudo en calificar el hecho, como histórico.

"Yo sé que esta no es la ley perfecta, pero esta es una ley buena y parte en dos la historia de este país", declaró senador Cristo. Por su parte el ministro del Interior, Germán Vargas, sin poder ocultar su emoción afirmó:

“Hoy por unanimidad, esta iniciativa que a lo largo de tantos años polarizó a los diferentes sectores y bancadas, ha terminado su trámite en el Congreso.  Claro deberá surtirse el acta de conciliación,  pero el espíritu que ha rodeado la aprobación de la Ley,  finalmente (sic) observamos que no se vaya a presentar ningún inconveniente.  Hoy, yo diría que se abre una nueva etapa para el país. Frente a la comunidad internacional,  porque ningún país puede acreditar algo, ni siquiera similar a los instrumentos que contienen esta Ley (sic) pero también un gran desafío para el Gobierno, para sus instituciones, para la comunidad en general; cuatro millones de colombianos estaban esperando la aprobación de esta iniciativa, para todos ellos nuestro mensaje para que rehagan sus vidas, para que aquellos que fueron despojados violentamente de sus tierras puedan regresar a ellas, para que las personas que han sido desmovilizadas durante estos años reciban una atención integral; esta ley puede marcar para Colombia el inicio de una nueva etapa en su vida institucional”[1].

A su turno, el ministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, afirmó que con esta ley, ahora sí habrá mecanismos para restituir las tierras despojadas y abandonadas por culpa del conflicto armado interno. Restrepo Salazar destacó la tarea adelantada por los senadores y confió en que la conciliación se tramite rápidamente[2].

El jede de Estado, Juan Manuel Santos, sostuvo que se trata de "una ley que realmente va a cambiar en muchos aspectos la historia del país".

El gobierno celebra mientras algunas organizaciones de víctimas, piensan que aún no hay motivos para celebrar.

Si bien la ley aprobada logró incluir importantes avances para la reparación integral de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, como la inversión de la carga de la prueba en beneficio de los colombianos objeto de despojo, crear nuevos mecanismos judiciales, reconocer la existencia del conflicto armado y a las víctimas de agentes del Estado, logrando además, en el último debate frenar la maniquea proposición que a última hora presentó el bloque uribista, en cabeza de los senadores Juan Carlos Vélez y Manuel Enríquez Rosero, a través de la cual quisieron introducir un artículo según el cual la reparación de las víctimas de agentes del Estado debería darse a través de una sentencia judicial, con lo que claramente se violaba el principio de igualdad; no logró abrir espacios de concertación adecuados para las víctimas y las organizaciones sociales que desde  la radicación del proyecto por el mismo presidente Santos en septiembre de 2010, empezaron a socializar sus preocupaciones y propuestas con el fin de hacer la Ley más incluyente, amplia y equitativa, exigiendo de paso, su derecho a participar en el debate.

“Al ser consultado sobre su proposición presentada, el senador Vélez admitió que hubo en ésta “influencia” del ex presidente Álvaro Uribe, en aras de la defensa de los miembros de la Fuerza Pública[3], sin considerar, en consecuencia las graves infracciones al DIH que estos cometen, su histórica impunidad al amparo de la JPM,  y la situación de extremada vulnerabilidad que padecen miles de víctimas en todo el país.

“Manuel Enrique Rosero y yo presentamos una proposición para que se estableciera un procedimiento abreviado, donde se determinara la responsabilidad de los agentes del Estado. Esa proposición fue avalada por el Partido Conservador y por algunos miembros de la U. Sin embargo, acordamos con el Gobierno retirarla, dejarla como constancia y modificar el artículo 155 del proyecto, el cual dice que cuando se expidiera una resolución donde se reconociera la víctima ocasionada por agentes del Estado tendría que enviarse a la Fiscalía y a la Procuraduría para que se inicien las investigaciones. Allí se dejó claro que no se van a mencionar los nombres de los agentes del Estado, para evitar que se den juicios anticipados.”[4]

Nadie niega la importancia de que el Gobierno, conforme a su deber, le asigne un lugar preponderante al tema de las víctimas del conflicto armado en su agenda pública, que “salde la deuda moral con las víctimas”, como lo afirmó el mismo presidente Santos cuando radicó la iniciativa; sin embargo, la Ley sigue siendo insuficiente e incurre en varias fallas que además de ser preocupantes en tanto contradicen el espíritu de la norma, serán objeto de varias demandas por parte de diferentes organizaciones sociales.

Entre sus fallas más notables se destaca lo concerniente al universo de las víctimas, la arbitrariedad en el establecimiento de fechas,  pues sin mayor sustento histórico, se fija el año de 1985 para el reconocimiento de las víctimas y 1991 para restitución de tierras;  la exclusión de las víctimas de acciones del narcotráfico y de los nuevos grupos paramilitares que tozudamente son denominados como delincuencia común o bandas criminales (Bacrim); la exclusión de actores armados objeto de crímenes de guerra y violaciones a los derechos humanos, como sus familiares,  la figura de transacción, la imposición del derecho a superficie,  y el tema de institucionalidad donde se mantiene la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, pese a su ya reconocida incapacidad para atender adecuadamente a las víctimas y manejar con rigurosa transparencia los cuantiosos recursos que le fueron asignados, entre otras.

No obstante, el reto más grande que enfrenta la Ley, una vez se supere el trámite de conciliación en el Congreso y sea sancionada por el Presidente, para lo cual, el mandatario ha dicho que espera que la conciliación entre Senado y Cámara "se vote a la mayor brevedad posible", antes de la visita que el señor Ban ki-moon, secretario general de la Organización de Naciones Unidas realizara Colombia a mediados del mes de junio. "Quisiera sancionar la ley teniendo al señor Ban Ki-moon como testigo"[5], afirmó Santos, será su aplicación. La Ley seguirá siendo atacada por los sectores uribistas, muchos de ellos ligados al poder terrateniente; además de ello deberá enfrentar la realidad  sobre el control territorial que ejercen grupos armados en buena parte del país, el miedo de las familias desplazadas a retornar, la ausencia de garantías reales y efectivas  para un retorno en condiciones de seguridad, la ignorancia de muchas víctimas frente al procedimiento, y las demandas que diversos colectivos interpondrán ante la Corte.

Quien gana y quien pierde

Con la aprobación de la Ley ganó el presidente Santos al haber demostrado control sobre su gobierno y al haberse desligado de las indebidas presiones del ex presidente Uribe.  Gana en autonomía, gana en credibilidad y de paso, conquista diversos sectores que han sido reacios a su mandato.

Ganan algunas víctimas del conflicto armado, pero pierden otras.  Ganan las víctimas que serán reconocidas como tales y que ahora contarán con un marco jurídico más amplio  y ágil al existente, para la reclamación de sus derechos. Pierden las víctimas que han sido excluidas de la Ley.   También pierde la oposición política, al no haber encontrado mayor respaldo a sus iniciativas, al haber mantenido una posición fragmentada y ambigua frente a la Ley; pero también ganó, no sólo por haber sabido interpretar con acierto las demandas de las víctimas, y haber dado, hasta al final, la pelea, en condiciones nada favorables, ante las cámaras del congreso.

Gana la sociedad al tener que reconocer la realidad de un conflicto que aún siendo evidente, ha sido negado durante los últimos años. Pierde porque indefectiblemente se convierte en blanco de la  configuración mediática de una realidad de pos conflicto que no existe, pero que lleva incluso a formular la creación de un Centro de memoria Histórica, cuando aún siguen sucediendo graves hechos de violencia en todo el país y las víctimas aumentan.

De cualquier modo es mejor que haya ley a que no haya ninguna, es verdad, aunque la aprobada diste mucho de lograr la plena satisfacción de las víctimas y carezca de todos los instrumentos necesarios, para su  real implementación.

El debate 

Iniciado el debate, en la fecha y hora programadas, se realizó de inmediato la votación de la ponencia mayoritaria logrando su aprobación con 63 votos a favor contra 10 en contra. Este hecho hizo que la ponencia alternativa del senador Avellaneda fuera descartada, aunque se le abrió espacio, cierto es que ya sin garantías, para que lograra exponer las 105 proposiciones, con 57 votos en contra y 10 a favor fueron negadas. De inmediato se procedió a la votación en bloque de 147 artículos que carecían de proposiciones, y que fueron votados favorablemente por todos los senadores.  La posterior votación de 40 artículos, objeto de proposiciones concertadas con el Gobierno Nacional, obtuvieron los mismos resultados, e igual sucedió con once artículos avalados por los ponentes de la Ley.

Llegado el momento de votar el controvertido artículo tercero, concerniente a la definición de víctimas, y con el afán de complacer a los sectores uribistas, hasta ahora fieles a los mandatos de su amo, se optó por incluir un nuevo parágrafo, según el cual "no habrá legitimación alguna al terrorismo y reitera la ofensiva y el ataque que las fuerzas del Estado podrán hacer contra este flagelo".

El artículo 206, respecto a la consulta previa y la aplicación de la ley a las minorías étnicas, y según la cual quedaba a posterior reglamentación de acuerdo a las facultades extraordinarias del Presidente de la República, en un tiempo no superior a los seis meses desde la aprobación de la norma, fue aprobado mayoritariamente; sólo tuvo un voto en contra. En la cuarta fase del debate se tramitaron las proposiciones, sin mayor discusión,  que habían sido presentadas a la secretaría y que no contaban con ningún aval.  Antes de las 8 de la noche la ley ya había sido aprobada en su totalidad.

El senador Cristo sabía que la ponencia suya, la de mayorías, sería aprobada sin mayores tropiezos, pues como él mismo sostuvo, todas las dudas e inquietudes que suscitó el proyecto, fueron debatidas y discutidas con anterioridad, por lo cual, la ponencia llegaba consensuada a la plenaria.

La ponencia alternativa 

El senador Luis Carlos Avellaneda radicó una ponencia alternativa que si bien estaba dotada de importantes insumos para garantizar el pleno reconocimiento de los derechos de las víctimas, fue rechazada, así como las 105 proposiciones que luego presentó en el debate. Avellaneda advirtió, que de ser aprobado el artículo tercero de la ponencia de mayorías, quedarían excluidas todas las víctimas de la violencia sociopolítica. "Los secuestros de la guerrilla empiezan en 1980, arrancan con 16 y en el 91 se registraron 802 y en el total de la década se atribuyeron 2.198 plagios; esto es un crimen de lesa humanidad, que ayudó a quitarle simpatía y desprestigió a la guerrilla. Se quedarían por fuera todos los genocidios del Nuevo Liberalismo, de la Unión Patriótica, con sus 3.500 víctimas"[6], puntualizó

Del mismo modo como lo sugirieron las organizaciones sociales, el senador Avellaneda insistió en que la fecha para el reconocimiento de las víctimas debía ser el primero de enero de 1980 y no el primero de enero del 85, pues además de ser arbitraria esta imposición, dejaba por fuera a miles de personas, objeto de graves violaciones a sus derechos fundamentales.

"Esta Ley es un preludio para la paz y nos lleva hacia la conquista de esa paz que los colombianos anhelamos. Vamos a votar positivamente este proyecto. Pero encontramos temas negativos. El primero que nos separa es el concepto de víctimas, porque tiene varios problemas para nosotros; en primer lugar, haber acuñado el concepto de conflicto armado dentro del artículo tercero. En segundo lugar, la fecha no recoge a todas las víctimas y en tercer lugar los menores reclutados a la fuerza en el conflicto sólo pueden ser consideradas víctimas hasta antes de cumplir su mayoría de edad. Y por último el espinoso tema de las bandas criminales o "bacrim", consideradas delincuentes comunes, y cuyas víctimas quedarán por fuera", declaró.[7]

Lo más preocupante de la nueva Ley 

En el debate de plenaria se aprobó un nuevo artículo que no estaba previsto en la discusión, en el que se establece “que quienes invadan  terrenos o se tomen las vías de hecho, perderán los beneficios que otorga al ley”. Esto es alarmante, porque condiciona el reconocimiento de los derechos de las víctimas y además ejerce una suerte de presión indebida o chantaje, que contradice la misma jurisprudencia nacional.

Asimismo la supuesta renuncia voluntaria de las víctimas que accedan a una reparación administración a su derecho de recurrir a una reparación por vía judicial, se opone tajantemente a las disposiciones que en la materia ha dictado la Corte.

La limitación en el universo de las víctimas. Las víctimas de los nuevos grupos paramilitares, que el Estado denomina bandas criminales, como los líderes sociales que reclaman su legitimo derecho a la restitución de tierras, los familiares de los estudiantes de la Universidad de Los Andes, Margarita Gómez (de 23 años), y Mateo Matamala, (de 26 años) que fueron asesinados  en enero del presente año en el departamento de Córdoba, los sindicalistas, líderes sociales, campesinos y otros, no serán reconocidas dentro de la Ley, como advirtió el representante Iván Cepeda.

A comienzos de este año, la Fiscalía documentó 173.183 homicidios cometidos por “paras” entre el 2005 y el 2010[8].  No se necesita mucho análisis para entender que esos “paras” son los mismos que integran las llamadas bandas criminales.  Todas estas víctimas, un promedio de 94.6 personas asesinadas por día durante los últimos cinco años, no serán reconocidas dentro de la ley, si se determina, como en efecto parece  que sucederá, que lo que la Fiscalía denomina “paras” son estructuras criminales de delincuencia común, porque a decir de algunos sectores, los paramilitares se desmovilizaron y como tales, ya no existen en el país, aunque sigan produciendo víctimas y de manera alarmante.

El pronunciamiento conjunto de las organizaciones sociales y defensoras de derechos humanos que fue desestimado por los legisladores mayoritarios en el debate parlamentario, sobre esta exclusión afirmaba lo siguiente: “El proyecto de ley de víctimas vulnera el principio de no discriminación en la aplicación de las normas de derechos humanos consagrado en el artículo 1º de la CADH, así como el derecho de igualdad ante las normas jurídicas contemplado en el artículo 24 de este mismo Tratado Internacional y en el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia.  

“El ámbito temporal en el que se circunscribe la aplicación de la ley reduce sustancialmente el universo de víctimas sin una razón objetivamente justificable. El proyecto de ley establece que el universo de víctimas sólo se verá circunscrito a aquellas personas afectadas en sus derechos por hechos acaecidos a partir del 1º de enero de 1985. En igual sentido se expresa el artículo 61 respecto de los hechos que dan lugar al desplazamiento forzado que serían objeto de registro”, afirman las organizaciones en su pronunciamiento público.

Asimismo, la Ley excluye explícitamente de la condición de víctima  a los miembros de los grupos armados, ilegales contrariando las normas del Derecho Internacional Humanitario (DIH), que obligan al Estado a reconocer la reparación de los daños causados por el uso desmedido de la fuerza y por violaciones a los derechos humanos en el marco del conflicto. El proyecto también niega que, conforme al derecho internacional de los derechos humanos, la reparación es un derecho independiente de la situación de legalidad o de ilegalidad en la que se encuentre la víctima. Lo mismo ocurre con los familiares de estas personas.

Otros temas preocupantes  para las organizaciones, son:

Derecho de superficie: La persistencia de lo que en lo que en el PND se denominó como derecho de superficie, y que en las ley de víctimas se determina como contrato de uso, según afirma el representante Iván Cepeda Castro, vulnera “el derecho a la restitución de miles de personas, a quienes no se les permitiría volver a ocupar los predios en los que los actuales dueños tengan proyectos agroindustriales, a cambio de recibir un pago por el uso de la tierra”.

Adicionalmente, dentro del universo ya reducido de titulares del derecho a la restitución de tierras se ha excluido a las víctimas tenedoras, con lo cual se ha vulnerado fehacientemente el Principio  Pinheiro 13.6.  [9]

“Contrato de transacción”  Esta figura, que obstaculiza el acceso a la justicia y viola el derecho a una justa indemnización, contenida en el artículo 132, establece que para que las víctimas reciban un monto indemnizatorio de carácter administrativo, superior al contemplado en el respectivo reglamento, que será igualmente definido por el Gobierno Nacional, tendrán que renunciar a reclamar una indemnización de carácter judicial. De esta forma, se vulneran conscientemente múltiples normas de carácter internacional y constitucional, ya que se condiciona el acceso a la justicia a través de la renuncia a un componente de la reparación integral, la cual, conforme a la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, adquiere la condición de derecho fundamental y no puede ser objeto de transacción.

El proyecto de ley carece de criterios objetivos  e idóneos  en materia de indemnización administrativa.

El proyecto de ley contempla la creación de un “programa administrativo de indemnizaciones” cuya reglamentación se delega en su totalidad (procedimiento, determinación de los montos, trámite y lineamientos) al Gobierno Nacional, a excepción de ciertas reglas en relación con la forma de “indemnizar” a las víctimas de desplazamiento forzado, la inclusión de la ayuda humanitaria recibida por las víctimas en virtud de la Ley 418 de 1997 como forma de indemnización administrativa, la creación de un mecanismo de revisión y la inclusión de un “contrato de transacción” para impedir, mediante la aceptación de la indemnización administrativa, futuras demandas judiciales. Varias de estas reglas han sido ya objeto de serias críticas en documentos anteriores.

Reparación patrimonial

El proyecto de ley vulnera el principio de reparación integral de carácter patrimonial y no contempla la figura de reintegración del proyecto de vida de las víctimas, conforme a los estándares internacionales. Si bien existe en el proyecto de ley un artículo que establece que “las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el menoscabo que han sufrido en sus derechos fundamentales” (art. 25), la regulación concreta de dicho derecho en el plano de su dimensión material o patrimonial, vulnera el principio de integralidad de la reparación por varias razones, entre las que pueden mencionarse:

La restitución se limita a los bienes inmuebles rurales, dejando de lado los demás bienes patrimoniales, contrariando así los principios rectores de la restitución a la población desplazada conocidos como principios Pinheiro, los cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad por orden expresa y reiterada de la Corte Constitucional.

Diferenciación entre ayuda humanitaria, prestación de servicios sociales y medidas de reparación.

La jurisprudencia del Consejo de Estado, la Corte Constitucional  y la Corte IDH  ha establecido de manera reiterada que no sólo no pueden confundirse sino más bien deben diferenciarse las medidas de reparación con otras obligaciones o servicios del Estado. Las medidas de reparación se producen en un marco de responsabilidad por la causación de un daño que debe ser resarcido, de allí que, en principio, deban circunscribirse al mismo. No ocurre lo mismo con la ayuda humanitaria cuya finalidad es mitigar la situación de vulnerabilidad manifiesta de una persona que se ha visto damnificada por una catástrofe ajena a su voluntad. En el caso de las víctimas, dicha catástrofe que da lugar a la ayuda humanitaria, es el conflicto armado o las graves violaciones a sus derechos humanos. Por su parte, la prestación de servicios sociales tiene como objetivo responder a las obligaciones que ha adquirido el Estado para la realización de los derechos sociales, económicos y culturales (DESC) en un marco que debe garantizar la dignidad de las condiciones de vida de sus habitantes.

El artículo 123 establece que la restitución de la vivienda se hará a través de un subsidio cuyo monto máximo es equivalente al de Vivienda de Interés Social (VIS), cuando ya la Corte Constitucional establece que el monto de los subsidios para las víctimas de desplazamiento forzado será superior al establecido para  las VIS. El artículo 60 establece que la oferta de atención del Estado a la población desplazada en tanto preferente tendrá efecto reparador, y además el artículo 132  determina, por un lado, que las víctimas del desplazamiento serán “indemnizadas” a través de subsidios y, por el otro, que la ayuda humanitaria en dinero recibida por concepto de homicidios y lesiones personales en aplicación de la Ley 418 será asumida como “indemnización administrativa”.

La ley ya fue aprobada es una realidad.  La conciliación también será superada y la Ley en efecto será sancionada, quizás, como anhela el presidente en el mes de junio.

Sería fundamental, en consecuencia, que Gobierno Nacional, empezara a pensar, si es que no lo está haciendo ya, en emprender una campaña masiva de información y formación sobre la Ley. La mayoría de las víctimas no saben cómo funcionará la Ley, quienes podrán ser reconocidos dentro de ésta, cómo son los trámites ni cuánto tiempo tardará en ejecutarse. Sería muy oportuno, más si se considera que muchas de las víctimas ya hacen alegres cuentas, y otras piensan marginarse de ésta por no conocer su procedimiento y no tener confianza en su reglamentación.

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[1] El Tiempo; “Santos espera sancionar Ley de Víctimas con el Secretario de la ONU”. Sección política. Mayo 25 de 2011

[2] Senado de la Repúblicas; http://www.senado.gov.co/sala-de-prensa/noticias/item/11960-plenaria-del-senado-ya-aprobo-187-articulos-de-la-ley-de-victimas-/-nuevo-avance?tmpl=component&print=1

[3] http://www.elespectador.com/noticias/politica/articulo-272307-peticion-de-uribe-buscan-sustancial-cambio-ley-de-victimas

[4] El Espectador; “¿Constituyente para regreso de Uribe?”. Bogotá, Mayo 29 de 2011

[5] El Tiempo; “Santos espera sancionar Ley de Víctimas con el Secretario de la ONU”. Sección política. Mayo 24 de 2011

[6] Senado de la República; Op, Cit.

[7] Idem

[8] http://www.elespectador.com/noticias/judicial/articulo-244826-fiscalia-registra-173183-homicidios-cometidos-paras-de-2005-2010?page=12

[9] Los principios Pinheiro  sobre restitución de viviendas y patrimonio de refugiados y desplazados fueron aprobados por la sub comisión de protección y promoción de los DD HH de la ONU en agosto del 2005, su objetivo es promover reales soluciones y duraderas a los desplazados internos, que incluyen el derecho de regresar al hogar y propiedades de las que fueron despojados u obligados a huir.