"Las reformas de Santos tienen poderosos enemigos ilegales… y legales"

Luis Jorge Garay es uno de los economistas más destacados del país por sus juiciosas investigaciones. Su trabajo se ha orientado a revelar el estado de la corrupción pública, los costos de la guerra, la captación del Estado por los poderes ilegales, la iniquidad, entre otros temas.

Actualmente Garay dirige el Equipo Nacional de Verificación de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, una iniciativa de la sociedad civil que trabaja a favor de que se cumpla la sentencia T-025 de 2004, que ampara los derechos de los desplazados. 

Artículo de Semana.com

A propósito de las iniciativas del gobierno de Juan Manuel Santos de restituir la tierra a la población desplazada y de impulsar la Ley de Víctimas, Semana.com habló con el investigador. Garay analizó las propuestas, lo que le gusta y lo que no le gusta de ellas, y el papel que debe jugar la sociedad para que estas leyes puedan superar los escollos que seguramente se les van a atravesar.

Semana.com: ¿Qué le gusta de la iniciativa de restitución de tierras propuesta por el Gobierno?

Luis Jorge Garay: Lo primero que hay que resaltar es que constituye un avance que este Gobierno haya reconocido uno de los derechos de las víctimas, como es la restitución de tierras, y que le haya dado prioridad en su agenda legislativa, al lado de propuestas importantes como la ley de Víctimas y el estatuto de regalías. En ese sentido es muy bienvenido el proyecto, siempre y cuando constituya el punto de partida para su profundización y enriquecimiento.

Semana.com: ¿Qué no le gusta del proyecto?

L.J.G.: Ese proyecto tiene todavía muchas falencias para que esté acorde con la jurisprudencia nacional e internacional que ha venido desarrollando la Corte Constitucional para el caso de la población desplazada.

Semana.com: ¿Cómo cuáles?

L.J.G.: Este proyecto adolece de un mecanismo para esclarecer la verdad de la magnitud, las modalidades y efectos de los abandonos y despojos de tierra; de la definición de presunciones respecto de predios ubicados en zonas en donde se haya expedido un informe de riesgo y de territorios colectivos de indígenas y afrocolombianos; de reformas para superar los obstáculos de acceso al reconocimiento y protección de los derechos sobre las tierras; y de la protección de territorios colectivos de comunidades indígenas y afrocolombianas; de un “censo” de tierras en riesgo, abandonadas, tituladas y en proceso de titulación y su registro; y, entre otros, de la inclusión de medidas especiales de restitución para aquellas víctimas de especial protección constitucional como son los grupos étnicos, las mujeres, los niños, niñas y adolescentes, los adultos mayores y personas en situación de discapacidad.

Semana.com: Pero el proyecto reconoce que la restitución de tierras ¿no es suficiente?

L.J.G.: La restitución de tierras per se es tan solo un componente de la reparación integral de las víctimas. Otros bienes materiales como animales, viviendas, herramientas y cultivos, constituían el acervo de capital de la población campesina, para poder producir y generar ingresos. En el proyecto no se hace mención alguna a cómo se va a restituir el resto de bienes.

Una de nuestras preocupaciones es que el proyecto no se integre complementariamente con la ley de Víctimas, porque a ese proyecto le corresponderá garantizar la reparación integral. Es necesario reconocer que las víctimas de desplazamiento forzado sufrieron daños no sólo de orden material, sino también inmaterial, por lo cual se requiere de una ley como ésta para que regule la materia.

Semana.com: Para usted, ¿reactivar la economía agraria, de qué otras iniciativas requiere?

L.J.G.: Se requiere que haya un entorno económico, político y social para que los campesinos reparados tengan, primero, un reconocimiento y, segundo, un espacio y un lugar, en el modelo de desarrollo rural del país.

Hay que ajustar el modelo de desarrollo –sin descuidar la producción de bienes competitivos internacionalmente– para incluir la economía campesina en la cadena de producción de bienes agropecuarios y de la canasta alimentaria. De lo contrario, con la restitución de tierras, pero ante la imposibilidad de tener un papel productivo, los campesinos no podrían generar ingresos suficientes para su sostenibilidad y eventualmente tendrían que vender sus tierras para engrosar la población marginada en los cascos urbanos. Habrá que ver el alcance y el sentido de la propuesta del Gobierno y el plan de desarrollo, pues hasta ahora sólo hay pronunciamientos muy generales.

Semana.com: En su criterio, ¿cuáles son los principales obstáculos que enfrentará Juan Manuel Santos al tratar de sacar adelante un proyecto como el de devolverles la tierra a los desplazados?

L.J.G: Hay una multiplicidad de obstáculos que juntos van a hacer muy difícil el proceso. Pero que sean difíciles no quiere decir que no haya que emprenderlo con toda decisión. Para comenzar hay que reconocer que una proporción grande de tierras abandonadas usurpadas en posesión de ilegales o adquiridas ventajosamente por testaferros de ilegales, ya sea por medio de la fuerza o a través de la compra a precios irrisorios. Así, uno el primer obstáculo son los testaferros, que adquirieron las tierras bajo la apariencia de legalidad.

Otro de los graves obstáculos radica en que hay muchos campesinos que abandonaron la tierra, o a quienes les fue usurpada, que no tienen títulos de propiedad, que eran poseedores porque llevaban varios años viviendo en esas tierras. Es fundamental la modalidad de justicia transicional para revertir la carga de la prueba, es decir, para que los actuales dueños sean los que tengan que demostrar que adquirieron las propiedades por las vías legítimas. En las regiones, obviamente, va a haber un enfrentamiento con los poderes ilegales, que en algunos casos, en asocio con los legales, sacaron provecho del abandono y la usurpación.

El otro obstáculo es la precaria institucionalidad local y regional para garantizar la efectividad de esa justicia transicional.

Además, hay que complementar el proceso con una nueva ley de extinción de dominio, pues la actual tiene serios vacíos que la hacen ineficaz en la práctica. Con una extinción de dominio eficiente se puede crear un fondo de tierras que sirva no sólo para que el proceso de restitución de tierras sea menos oneroso para el Estado, sino para avanzar simultáneamente en la instauración de una reforma agraria en el país bajo una nueva visión moderna y transformadora.

Semana.com: El proyecto contempla que en algunos casos va a ser imposible devolver la tierra y por eso prevé la entrega de indemnizaciones. ¿Qué implica no garantizar el retorno de los desplazados a sus raíces?

L.J.G.: Hay quienes prevén que es muy bajo el porcentaje de los que retornarían, y argumentan que es más expedito para el Estado darle una compensación monetaria al desplazado. Pero esa es una manera de restarle importancia a la población desplazada en el desarrollo agropecuario del país y de exponerlos a quedarse en los cinturones de miseria en los centros urbanos.

Esa percepción se basa, en alguna medida, en que algunas encuestas les han preguntado a los desplazados si “en las condiciones actuales, ¿usted estaría dispuesto a retornar?”. Obviamente, un alto porcentaje de la población desplazada no retornaría si no hubiera garantías de seguridad ni condiciones propicias para la explotación de sus tierras. Hay que complementar esa pregunta con otras como: “¿Bajo qué condiciones usted estaría dispuesto a retornar?’”. El porcentaje de personas que quisiera retornar aumenta cuando cambian las condiciones. En la III Encuesta de Verificación de la Comisión de Seguimiento hecha el pasado mes de julio preguntamos al respecto de esa temática, los resultados los daremos a conocer en las próximas semanas.

Semana.com: En su criterio, ¿cuáles son las garantías que debe incluir la apuesta por el retorno?

L.J.G: Primero, la seguridad y de no repetición de la violencia y el despojo. Segundo, que la tierra sea apta para su utilización. Tercero, que incluya apoyo, no sólo crediticio, de asistencia técnica y adecuación, aparte del establecimiento de condiciones adecuadas para la generación de ingresos y la sostenibilidad económica.

Para facilitar el retorno de los campesinos desplazados al campo, también hay que establecer diferentes opciones para la restitución: la preferente para la reparación es la de tierras; bienes, muebles e inmuebles, y el retorno. Pero, si no hay si no hay garantías de seguridad y condiciones de sostenibilidad en el lugar de origen del desplazado, la segunda opción sería su reubicación en una zona que tenga condiciones similares a las que tuvo antes de abandonarlo. La tercera, pero sólo para los casos en que agoten las anteriores, es la de compensación en especie o monetaria. El proyecto de ley debería incorporar estas opciones bajo las condiciones de preferencia y secuencialidad.

Semana.com: Las encuestas que han hecho le sirvieron al Gobierno para la elaboración de la propuesta de restitución. ¿Cuál es el universo de esas encuestas?

L.J.G.: La Comisión de Seguimiento ha realizado tres encuestas nacionales, de las primeras dos hay informes detallados y de la tercera habrá informe definitivo en el mes de octubre. La II encuesta fue hecha en julio del 2008, con 8.500 hogares de campesinos desplazados, que constan, en promedio, de cinco miembros. La III de julio del 2010, se hizo con 10.550 hogares y es representativa, no sólo de la nación, sino de siete regiones del país. Es una cobertura importante para extraer información con representatividad significativa.

Semana.com: ¿A qué se debe el hecho de que no haya consenso sobre la cantidad de tierras abandonadas?

L.J.G.: De acuerdo con la II Encuesta del 2008 se estima que el total de tierras tanto abandonadas como usurpadas es de 5,5 millones de hectáreas, entre 1998 y julio de 2008, que equivalen a un 10.8 por ciento de la superficie agropecuaria del país.

Semana.com: La Conferencia Episcopal habla de más de dos millones de hectáreas abandonadas a causa del despojo; la investigadora Ana María Ibáñez, de un poco más de un millón, y ustedes, de 5,5. ¿Cómo se explica esa disparidad?

L.J.G.: El estudio de Ana María Ibáñez es el estudio pionero, lo hizo con la Conferencia Episcopal en el 2004. Pero el concepto es más restringido que el de tierra usurpada y abandonada adoptado por la Comisión, no tiene la representatividad regional ni el tamaño de la muestra de la II y III encuestas. Han pasado seis años después de ese estudio. Por su parte, la Conferencia Episcopal tiene un registro de los campesinos que van a alguna parroquia y denuncian su desplazamiento. Según ese registro, son cerca de 2.860.000 hectáreas usurpadas o abandonadas, pero hay que tener en cuenta que hay una proporción de personas que no va a la parroquia, y no está incluida. Digamos que las cifras no son comparables, ni por el momento en que se hicieron los registros, ni por la representatividad de la muestra.

Hay otros estimativos que van desde 2.9 millones de hectáreas (Contraloría General) hasta 10.0 millones de hectáreas (Movimiento Nacional de Víctimas). Al fin de cuentas, la mayoría de las cifras no son comparables, ni por el momento en que se hicieron los registros, ni por la representatividad de la muestra, ni por los conceptos sujeto de medición. La III Encuesta de la Comisión brindará un elemento de juicio muy determinante por su representatividad para ratificar el orden de magnitud del problema.

Semana.com: Santos prometió, además de la restitución, proteger los bosques, los resguardos y los recursos hídricos. ¿Eso es más complicado que restituir?

L.J.G: Igualmente. El fenómeno en general es la acción ilegal y la confluencia con fracciones de grupos legales para tomar provecho del uso del territorio para usos privados y egoístas, y no para los fines colectivos y públicos. Esa es la problemática que Colombia ha tenido por dos siglos a través de diferentes etapas y con el concurso de diferentes actores, legales e ilegales.

El desplazamiento y la victimización que vivimos en la última época, en los últimos 25 años, con el recrudecimiento del conflicto armado, la violencia alrededor del narcotráfico y de otros delitos, llevaron a que aumentara el despojo de las tierras. La tierra, entonces, ha sido un elemento estratégico de todos estos actores.

Ante estas circunstancias, tanto la protección de los bosques y de las reservas campesinas, como la restitución de la propiedad de los campesinos corresponden a una estrategia conjunta del Estado y la sociedad.

Semana.com: ¿Usted también se sorprendió con el hecho de que el país esté discutiendo ese tema?

L.J.G.: Pues sí. Este tema no era prioritario en la plataforma del candidato presidencial electo. Pero con la dinámica del debate de los candidatos presidenciales, Gustavo Petro y con la posición del Partido Liberal, que en la pasada legislatura había promovido la Ley de Víctimas, el programa del Presidente se enriqueció.

Semana.com: ¿Qué significaría que estos proyectos salgan adelante?

L.J.G.: Si los proyectos adecúan a las jurisprudencias nacional e internacional vigentes para responder al interés general de que se reconozcan los derechos plenos de las víctimas, y se adelante una verdadera reparación integral, Colombia podría avanzar en la construcción de uno de los pilares necesarios para su democratización. El reto que tenemos todos es que este proyecto transformador sea lo más integral posible, para lo cual se requiere de un consenso nacional amplio, para así poder contrarrestar los intereses predominantes de enemigos muy poderosos del proceso cambio, tanto ilegales como determinados legales.