La tierra prometida

Cuando Juan Manuel Santos, en su discurso de posesión, dijo que las tierras van a regresar a manos de quienes "de verdad las trabajan con vocación y sudor", muchos interpretaron esta frase como un recurso retórico para adornar su primera alocución presidencial. Hoy, un mes después de ese lluvioso día en la Plaza de Bolívar, todo indica que la cosa va en serio. Pero el gran interrogante es si es posible solucionar un problema como el de la tierra en Colombia, que por su complejidad histórica, política y jurídica se ha convertido en un reto imposible hasta la fecha. 

De las muchas reformas estructurales que el gobierno tiene en la agenda, todas muy importantes y urgentes, la ley de tierras es quizá la única que puede partir la historia en dos. Así como Álvaro Uribe para convertirse en el adalid de la seguridad tuvo primero que apaciguar las carreteras del país, Juan Manuel Santos sabe que no es posible la prosperidad que ha prometido sin hacer un milagro en el campo.

Artículo de Semana.com

Y es que el tema de quién tiene derecho a la tierra es quizá el más importante de resolver en Colombia. El país ya va a completar un siglo viendo cómo se repite, cada 20 años, la misma letanía: la tierra como el epicentro de alguna forma del conflicto. En 1920, por ejemplo, eran apenas luchas agrarias en el centro del país. Pero 20 años después, en esos mismos lugares donde se había sembrado el descontento, germinaron los primeros brotes guerrilleros. Y en la década de los 60, en el documento que sirvió de partida de bautismo de las Farc, de lo único que se hablaba era de reforma agraria. La tierra también se convirtió en botín estratégico para los carteles del narcotráfico de los años 80, que las usaban como corredores de tráfico o para lavar dineros calientes y como símbolo de estatus. Y los paramilitares no solo nacieron para defender a los latifundistas del azote de la guerrilla, sino que a comienzos de este siglo decidieron tomarse para sí toda finca que se topaban en el camino.

Cada nuevo conflicto por la tierra parece mutar a fenómenos de violencia más crueles y complejos. En los últimos 30 años, el narcoparamilitarismo desencadenó a sangre y plomo una contrarreforma agraria que anuló todo el esfuerzo que en materia de tierras se había hecho unas décadas antes. Colombia es cada vez un país más desigual: se duplicó el porcentaje de la tierra en poder de grandes hacendados, y el despojo de los suelos hizo que los desplazados colombianos se convirtieran en una de las crisis humanitarias más graves del planeta. Eso en números es escandaloso: las fincas de más de 500 hectáreas que hace 20 años ocupaban el 32 por ciento de la tierra útil hoy ocupan el 62 por ciento y pertenecen a no más del 4 por ciento de los propietarios; y, del otro lado, uno de cada cuatro campesinos fue expulsado de su terruño -según las cifras de un estudio que presentó hace dos semanas la investigadora Ana María Ibáñez en la Convención Bancaria- y el destierro lo convirtió en un indigente en los cordones de miseria de la ciudad.

Algunos economistas neoliberales podrían argumentar que esa estructura no necesariamente es mala per se, porque para que la agroindustria se convierta en motor de desarrollo necesita contar con grandes extensiones de tierras. Pero ese supuesto tiene dos problemas en Colombia: el primero es que, según cálculos de Luis Jorge Garay, el 35 por ciento de los predios más ricos para el agro son propiedad de capitales de dudosa procedencia, y el segundo es que la agricultura se coronó como la cenicienta de la economía con el desempeño más pobre en la última década. Como dijo Alejandro Gaviria en su columna de El Espectador, "más parece un vagón de tercera clase que una locomotora", como la ha denominado el gobierno.

Ese estado de cosas es aún más dramático si se tiene en cuenta que intentos de resolver el problema de las tierras no han faltado. Desde Alfonso López Pumarejo, quien en 1936 desafió con su Revolución en Marcha a los terratenientes con el concepto hasta hoy vigente de que la tierra tenía una función social, hasta otros mandatarios de estirpe liberal, como Alberto Lleras, Carlos Lleras y Virgilio Barco, que a su manera trataron de poner a funcionar, con mediano o ningún éxito, la locomotora agrícola. Casi siempre, los terratenientes terminaron atravesándose y frenando en seco las reformas, como ocurrió, por ejemplo, con el acuerdo de Chicoral de 1973.

Las buenas intenciones, y sus muchos o pocos logros, se desmontaron de manera definitiva en los últimos 20 años con la contrarreforma agraria que a sangre y plomo impusieron los paramilitares. Un experto en el tema, Absalón Machado, es contundente: "Los intentos de hacer reforma agraria han sido un fracaso. Como Colombia no ha resuelto el problema de control de la propiedad, la idea de tener tierras es un elemento de poder. La tierra aquí tiene una carga feudal muy grande. Y si lo hubiéramos resuelto antes, tal vez nos habríamos ahorrado la violencia de 40 años".

El gobierno de la seguridad democrática de Álvaro Uribe le dio prioridad a erradicar la insurgencia en el campo más que a distribuir equitativamente su propiedad. Por otra parte, la apuesta de aumentar la confianza inversionista a través de estímulos a la inversión se tradujo en dos de los escándalos más sonoros de su mandato: el de Agro Ingreso Seguro y el de Carimagua, en el cual fincas destinadas a los desplazados casi acaban en manos de los empresarios palmeros. Por otra parte, el Incoder se convirtió en otra olla podrida, ya que desde su creación, en 2003, se infiltraron los paramilitares. La entidad terminó por entregar las tierras, no a los campesinos, sino a personas con órdenes de captura.

Es toda una paradoja: Colombia, en sus 200 años de historia, no ha logrado hacer una reforma agraria sostenida en el tiempo, y en solo tres décadas sufrió una contrarreforma de inmensas proporciones.

¿En qué consiste la reforma?

El gobierno de Juan Manuel Santos parece haber entendido la dimensión del problema y ha decidido dar un viraje radical. Ha puesto a trabajar a sus mejores ministros en el tema. Juan Camilo Restrepo, de Agricultura, lleva la batuta, y lo apoyan Juan Carlos Echeverry, de Hacienda; Germán Vargas, del Interior, así como los directores de Planeación, Hernando José Gómez, y de Acción Social, Diego Molano.

El Presidente presentó la reforma el viernes pasado, en Barrancabermeja. Con un emotivo discurso, en el que evocó al legendario Siervo sin tierra, de Eduardo Caballero Calderón, dijo que la ley de tierras "es el mejor programa de paz".

El eje central de la política es el capítulo de restitución de tierras a las víctimas. Este será radicado en el Congreso, a más tardar este martes, como parte del proyecto de ley de víctimas (como quiere el Partido Liberal) o como un proyecto independiente de ley de tierras (como quiere el Partido Conservador).

La meta que se ha propuesto el gobierno es ambiciosa: devolver dos millones de hectáreas a las víctimas del destierro en los últimos 20 años. Eso equivale a una franja de terreno casi del tamaño de Cundinamarca. El dato, como dice uno de los arquitectos de la reforma, es "al ojímetro", porque los investigadores no se han podido poner de acuerdo: algunos, como Garay, hablan de 5,5 millones de hectáreas usurpadas, y otros, como Ibáñez, de 1,2 millones de hectáreas, avaluadas en un billón de pesos.

La gran innovación de la futura ley es que contiene una fórmula, que parece inteligente pero no será fácil, para poner al descubierto a los testaferros de narcotraficantes, guerrilleros y paramilitares, quienes negocian con las tierras mientras sus jefes están en cárceles en Estados Unidos o en la selva. El trabajo será titánico pues no hay nada más difícil que probar judicialmente el testaferrato, y a eso se suma que muchos de los campesinos desplazados ni siquiera tienen título de propiedad.

Lo primero que tendrá que hacer el Ministerio de Agricultura es unificar varias bases de datos que hoy existen, para contar con un gran sistema de información catastral que permita determinar, dentro de lo posible, quién era el dueño de cada predio hasta 1991. De esta forma, cuando un desplazado se acerque al Ministerio a reclamar su finca, se compara con los datos del sistema, y si en efecto lo despojaron de sus tierras, el gobierno le entregará un certificado que lo acredita como tal. Con ese certificado se podrá acercar a la jurisdicción de tierras, un nuevo cuerpo de magistrados que se creará especialmente para tratar los problemas de la restitución agraria.

Contrario a lo que ocurre hoy, al campesino no le tocará demostrar que él es el dueño, ya que la nueva ley contempla que la carga de la prueba quede invertida de tal suerte que sean los actuales tenedores o propietarios los que tendrían que demostrar que no participaron del despojo. Si el actual tenedor no logra probar de forma convincente su derecho a la propiedad, el magistrado ordenará la restitución de la tierra al despojado y se la titulará. Y en caso de que el actual 'dueño' de la finca vaya a pleito y demuestre que no era un testaferro sino un tercero de buena fe, el magistrado ordenará indemnizarlo y el pago se hará con TES de deuda pública.

La fórmula no es nada fácil de aplicar. Es como si Colombia se devolviera en la máquina del tiempo hasta 1991, dejara tal cual la propiedad de la tierra como estaba en ese momento, y así hacer caso omiso de las consecuencias del conflicto y tratar de reparar los daños que hicieron durante este periodo los señores de la guerra, ya sean de izquierda o de derecha, en el campo. Una medida de la dificultad que enfrenta el gobierno es que en cinco años de la Ley de Justicia y Paz, del más de millón de hectáreas que se le atribuye al despojo paramilitar solo han entregado 21.000.

En el lanzamiento de este ambicioso proyecto, el viernes pasado, en un acto simbólico el presidente Santos entregó 400 hectáreas, que había devuelto Macaco, a 40 familias que hacen parte del laboratorio de paz del Magdalena Medio.

Lo anterior es, sin embargo, solo uno de los capítulos de la política de tierras del gobierno de Juan Manuel Santos. Hay otros no menos importantes. El segundo es el de extinción de dominio. El Estado ha fracasado en la aplicación de esta figura a pesar de llevar tres lustros ensayándola: 789.000 hectáreas han sido decomisadas; pero por falta de pruebas la tercera parte ha tenido que ser devuelta a quienes se las habían incautado, y es tal el desorden que otra tercera parte no se sabe en manos de quién está en la actualidad. Solo se ha logrado extinguir definitivamente el dominio de 100.000 hectáreas, y de ellas solo 15.000 se han entregado a desplazados. Es decir, de casi 800.000 hectáreas, solo el 2 por ciento ha llegado a manos de los campesinos.

El tema de extinción ha estado a cargo del ministro del Interior, Germán Vargas, quien le ha pedido al ex ministro de Justicia Carlos Medellín que diseñe el proyecto. La idea inicial sobre la que están trabajando es que los trámites se agilicen o que el Estado compre -también con TES- las 330.000 hectáreas que aún hoy están atascadas en el trancón judicial, para ponerlas en la bolsa de tierras. A esa bolsa también van a ir a parar otras 650.000 hectáreas que hoy están en poder del Ministerio de Agricultura. Todas, en teoría, serán devueltas a víctimas, y también entregadas a campesinos pobres.

El tercer gran tema de la política del gobierno es formalizar 1,2 millones de predios rurales que hoy no tienen papeles de propiedad y suman más de 6 millones de hectáreas. Se trata de un ejercicio de titulación masiva, como el que se dio en la época de López Pumarejo. El esfuerzo va a ser también monumental si se tiene en cuenta que todavía hay oficinas de registro en el país que no tienen computador. Pero es una tarea urgente, porque la informalidad en el campo es tan grande que abona el terreno para que los violentos se sientan como Pedro por su casa.

El cuarto capítulo de la política va a tocar el bolsillo de los terratenientes. Se trata de la modernización que el gobierno quiere hacer del impuesto predial en el campo. Es muy diciente que del total del avalúo catastral del país, que asciende a 500 billones de pesos, el de Bogotá pesa 200 billones y el de todo el sector agrario apenas 70 billones. Hoy algunos dueños de tierras pagan una tarifa de uno por cada 1.000 pesos del valor catastral. Sin embargo, en este gobierno, en las discusiones preliminares sobre el tema, se ha mencionado una tarifa mínima de cuatro por 1.000 y hasta de 16 por 1.000 para predios improductivos. Y eso que parece sencillo es un chicharrón no menos complicado que los anteriores, dado el poder que ha tenido tradicionalmente en el país la clase terrateniente. Hay un dato interesante: la tarea de modernizar la estructura tributaria del agro fue una de las metas que le puso hace 60 años el Banco Mundial a Colombia, cuando vino su primera misión al país encabezada por Lauchlin Currie, pero ningún presidente se ha atrevido a cumplirla.

Los otros dos capítulos de esta cruzada tienen que ver con la organización del uso que se le debe dar la tierra en Colombia y cómo hacerla más productiva. En el país hay 114 millones de hectáreas, y de ellas, más de la mitad, 65 millones, fueron declaradas hace medio siglo zonas de reserva. Pero a hoy, con el paso del tiempo y de los sembrados de coca, en la práctica han dejado de ser reserva 14 millones y se van a excluir de esa calificación 6 millones más. Esto quiere decir que el país amplía su frontera agrícola, y lo que busca el gobierno Santos es dejar esos límites claros y sellar definitivamente las selvas y otras reservas, para que el país no siga perdiendo su patrimonio ambiental.

¿Y cómo hacer más productiva esta mitad del país compuesta por tierras útiles agropecuarias? Ese es, para expertos como el presidente del Partido Liberal, Rafael Pardo, uno de los grandes desafíos de este gobierno. Hay que darle, literalmente, un revolcón al campo. La idea del ministro Juan Camilo Restrepo es que la tierras dedicadas hoy al ganado se reduzcan a la mitad. En la actualidad son 38 millones de hectáreas, y la meta sería reducirlas a 20. Por otra parte, el Ministro aspira a que las tierras dedicadas a la explotación agrícola se multipliquen por cuatro, pasando de 5 millones de hectáreas a 20 millones.

Todas estas metas tendrán como parámetro de comparación los resultados obtenidos en materia de reforma agraria en el pasado. Durante el primer gobierno de López Pumarejo, hace 75 años, cuando el país era esencialmente feudal, se alcanzaron a titularizar 60.000 hectáreas por año. Por otra parte, la Ley 160 de 1994, expedida al final del gobierno de César Gaviria, y otras reformas produjeron entre 1994 y 2002 la redistribución de alrededor de 600.000 hectáreas. En el gobierno de Uribe, se calcula que se entregaron 66.000 entre subsidios y tierras.

Los enemigos

El tamaño de la cruzada es tal que se corre un considerable riesgo de fracasar en el intento. Solo conseguir la información, que está dispersa y en algunas oficinas apenas es parcial, será una tarea de una enorme dificultad, y más si el propósito es hacerla de manera rápida. Devolverles esas tierras a campesinos injustamente despojados implicará conflictos jurídicos monumentales que requerirán, para desenredarse, una gran voluntad política.

No va a ser fácil, sin ir más lejos, su tránsito por el Congreso. Como dijo un experimentado senador, "una gran mayoría de los congresistas son representantes de ganaderos y terratenientes". El primer pulso se verá en la Comisión Quinta, a la que le corresponde discutir los temas de tierras.

Los aspectos legales pueden llegar a ser la mayor barrera. La figura que se tiene que aprobar es una especie de expropiación, que si bien se fundamenta en la utilidad social, también puede entrar en choque con otros pilares del Estado de derecho, como la presunción de buena fe, el respeto a la propiedad privada y la seguridad jurídica. En lo que se refiere a títulos de propiedad, en Colombia no todo es blanco o negro. Cada situación es diferente y se encontrarán muchos casos en los que no habrá claridad, y aunque un campesino despojado demuestre que era tenedor de un predio antes de 1991, no se le va a poder incautar ese predio al actual tenedor. En esos casos, el gobierno tal vez recurra, como lo ha sugerido, a llegar a un acuerdo y buscar otras opciones para reubicar a esas familias desplazadas.

Son tan grandes todos los problemas enumerados anteriormente que el enfrentamiento con los grandes jefes paramilitares que produjeron el desalojo es importante, pero no es el mayor desafío. La mayoría de ellos están recluidos en cárceles y su poder no es el que tenían cuando le estaban ganando la guerra a la guerrilla. Esto no significa, sin embargo, que no vaya a haber violencia en el proceso. El gobierno parece tenerlo muy claro. Los asesinatos y las intimidaciones contra quienes quieren recuperar su terruño son el pan de cada día. No solo Mancuso, Macaco, Don Berna y compañía matan en Colombia. También lo hace la nueva generación de bandas emergentes que se han quedado con muchas de esas tierras.

Un ejemplo macabro de este fenómeno es el caso de 'Colombia', un hombre al que en diciembre pasado el Estado le devolvió las 38 hectáreas donde los paramilitares habían matado a su hermano y a su papá. No valió ni siquiera que el entonces vicepresidente Francisco Santos les hiciera saber a quienes lo habían despojado que el gobierno estaba muy pendiente de la suerte de 'Colombia'. En mayo pasado lo mataron, y mes y medio después el alcalde encargado de Necoclí firmó un acta de devolución de las tierras al personaje a quien se creía que el Vicepresidente había dirigido su advertencia. En ocho años han matado a 45 líderes de grupos de víctimas. El ministro Juan Camilo Restrepo ya se reunió con el cuerpo de generales para pedirles protección.

El panorama es bastante áspero. Pero también es cierto que las verdaderas revoluciones son las que todos consideran imposibles. Y es ahí donde aparecen los líderes que, contra viento y marea, las saquen adelante. El principal factor a favor de esta histórica propuesta es la voluntad férrea de hacerlo que tienen el presidente Santos y su ministro Juan Camilo Restrepo. Los dos están jugados. No están apostando al aplauso de sus contemporáneos sino a su puesto en la historia. Cuentan por ahora con la enorme popularidad que rodea al gobierno en esta etapa de luna de miel. Pero nada acaba una luna de miel más rápido que un gobierno reformador, y eso es precisamente lo que quiere ser Juan Manuel Santos.

Si lo logra, pasará a ser uno de los grandes transformadores del país. Con una verdadera reforma agraria Colombia podría cerrar heridas que tiene abiertas desde la época de la Independencia. En términos más contemporáneos, será una oportunidad para saldar la deuda moral con las víctimas del conflicto armado, y al mismo tiempo dará un salto importante en la búsqueda de la equidad. Pero sobre todo, puede hacer que se acabe esa división que ha existido en Colombia desde hace 200 años: una Colombia urbana, moderna, tolerante y productiva, y otra Colombia rural atrasada, paupérrima y olvidada, donde aún se dan comportamientos de la Edad Media.